MILITÆRNÆGTERFORENINGEN 40 ÅRS JUBILÆUM

Nægterbulletin – 40 års jubilæumskrift.

Militærnægterforeningen og demokratismen

af Viggo Jonasen og Karl-Johan Rubæk.

Det danske samfunds udvikling i 1960’erne er blevet beskrevet ud fra mange synsvinkler. Økonomisk. en periode med voldsom vækst, høj beskæftigelse, hastigt voksende levestandard (efter en halv snes år med lav vækst, begrænset velstandsstigning, og høj ledighed). Uddannelsesmæssigt: perioden med uddannelseseksplosionen (efter 1957 folkeskolereformen), stejlt stigende andel i højere uddannelse, gymnasie- og universitetsudbygning. Befolkningsmæssigt: de store årganges indmarch på bolig- og ægteskabsmarkedet, og kvindernes stejlt stigende erhvervsdeltagelse.

Bevidsthedsmæssigt har nogen hæftet sig ved “ungdomsoprøret” eller “studenteroprøret” i 1968-69. Man har såmænd endda talt om “1968-generationen”. Det er nu nok mere virkelighedstro at tale om en bevidsthedsrevolution, begyndende omkring 1960. En revolution med international baggrund.

Forhistorie: Den folkelige politiske rejsning i de 2 sidste år af 2. verdenskrig ebbede nogenlunde ud under den kolde krig. A-bomberne over Japan var længe siden. Koreakrigen var langt væk og Jutlandia var et kuriosum. Englands, Frankrigs og Israels overfald på Ægypten i 1956 og Sovjets ditto på ungarerne samme år bidrog til en almindelig følelse af politisk afmagt: magten sad altså stadig i spydstagen – og de politiske fløjes tilbedelse af de hhv. “demokratiske” og “kommunistiske” idealer klang hult. Unge mænd anså værnepligten for noget pligtmæssigt og selvfølgeligt, der skulle overstås – hvad man egentlig skulle forsvare og sammen med hvem? Tjah, man gik på øvelser på “blåt” og “orange” hold, og det var jo nok de slemme russere – men det kaldte ikke på engagementet hos “folke-madsen”.

Imidlertid: da den danske krigsmagt i 1960 skulle udrustes med A-våben (Honest John raketter, jord-til-luft raketter beregnet til A-bomber i Hiroshima-format, til “forsvar” af København) skete der noget. Det lykkedes nogle fredsbevægelsesveteraner at skabe presse-opmærksomhed på udlosningen af raketterne i Århus. Næsten samtidig startede i England “Campaign for Nuclear Dis-armament”, som med en protestmarch i påsken 1960 fra Aldermaston basen til Trafalgar Square i London samlede mere end 100.000 mennesker i protest mod atomoprustningen. Foreningen Aldrig mere Krig (AmK) sendte højskolelæreren og digteren Carl Scharnberg på “studietur” til påskemarchen – og han kom hjem med den overbevisning, at “Det kan vi også gøre”. Så det gjorde vi. I efterårsferien 1960 iværksatte Kampagnen mod Atomvåben den første danske atommarch fra Holbæk via Roskilde til København. Arrangørerne havde officielt aftalt, at man ville gennemføre marchen, hvis 200 mødte op på havnen i Holbæk. Uofficielt ville man gå, hvis blot 100 mødte frem. Vi kom 800! Og da vi kom til rådhuspladsen, var vi vel 30.000. Den største forsamling siden folkestrejken i 1956.

Bevidsthedsrevolution? Budskabet var: “Det gælder dit barn! Bomben angår dig – Og din stilling til bomben gør en forskel!” Budskabet fejede “det er jo lige meget, hvad (lille) jeg mener” opgivenheden til side. Fejede? Det er nok mere dækkende at sige, at budskabet blev en murbrækker for åbning til en mere bevidst og selvbevidst holdning hos især de unge.

Som før nævnt: Unge mænd anså værnepligten, soldatertjeneste og kadaverdisciplin for noget pligtmæssigt og selvfølgeligt, der skulle overstås – hvad man egentlig skulle forsvare, hvem man skulle skyde på, og sammen med hvem man skulle gøre det, ja det var jo den overordnedes sag. I 1962 var antallet af militærnægtere i Danmark ca. 415 ud af en værnepligtsårgang på ca. 35.000. Og vi var gemt langt væk fra biograf, kro, og andre forlystelsesmuligheder i Gribskovlejren og Kompedallejren, beliggende 25-30 km fra nærmeste købstad. Nægtere blev anset for nogle sære størrelser.

Det blev der lavet om på!

I vinteren 1962-63 sendte nægterne i Kompedallejren brev til alle gymnasier, højskoler, lærerseminarier, .. med et tilbud om at stille en gruppe nægtere til en diskussionsaften. Tilbuddet blev modtaget – vi kom rundt til temmelig mange uddannelsesinstitutioner.

Samtidig foreslog nægterne i Kompedal museerne i Viborg og Århus, at de kunne komme som arbejdskraft på museerne i stedet for at lave skovarbejde. Museerne sagde ja tak og bad lejrledelsen/indenrigsministeriet om at få nægtere. I løbet af et halvt år fik Skovgårdmuseet i Viborg og Forhistorisk Museum i Århus nægtere i en “udstationeringsordning”. På den måde øgedes nægternes kontaktflader i lokalsamfund. Flere selvejende institutioner fulgte.

I 1965 etableredes Militærnægternes Oplysningskontor i København og i Århus. Der blev trykt løbesedler og små klistermærker. Militærnægterne blev synlige i samfundet. Antallet af henvendelser voksede, det samme gjorde antallet af militærnægtere. Og 29. januar 1967 stiftedes så Militærnægterforeningen, på initiativ af politisk motiverede nægtere i Gribskovlejren. Studentersamfundets lokaler i en baggård i Vestgerbrogade i København. Steen Folke, talsmand i Gribskovlejren, blev formand. Vi udgav “Nægterbulletin” – som stadig udkommer, efter 40 år, stadig med mælkebøttefrøet som mærke! Indbydelser til diskussionsmøder blev stedse flere. I hele Norden voksede bevægelsen – i en finsk Nordvisionsudsendelse 1967 om nægterforhold i Skandinavien deltog bl.a. Steen Folke og Ove Buntzen fra bestyrelsen. Der var adskillig kontakt mellem MNF og de nordiske foreninger, med besøg og støtteerklæringer.

Også i Norge, Sverige, Finland, Tyskland og USA blev diskussionen om individets ansvar for egne handlinger, også militære drabshandlinger, levende, og antallet af militærnægtere voksede. Vietnamkrigen blev et vigtigt omdrejningspunkt for debatter om det at være soldat. En tiltagende del af nægterne var motiverede af utilfredshed med USA’s og øvrige NATO-landes imperialisme, mere end af den pacifisme, som Aldrig Mere Krig stod for. En vigtig inspiration var amerikanske avisers dækning af Vietnamkrigen, en dækning som blev formidlet til danskerne af Gribskov-nægtere med plancher på Gammel Torv i København.

Militærnægterforeningen tog sig særligt af en ny gruppe: amerikanske desertører, som valgte at forlade tjenesten f.eks. i Tyskland, når de skulle overflyttes for at skyde vietnamesere. Nogle af dem søgte politisk asyl i Danmark, under henvisning til, at de ellers ville være tvunget til at udføre krigsforbrydelser – eller blive fængslet for deres samvittigheds standpunkt. NATO-landet Danmark sendte dem tilbage til overflytning eller fængsling. Siden måtte vi i stor diskretion hjælpe dem til ophold i Sverige, som gav dem asyl.

Den konservative indenrigsminister Poul Sørensen (minister 1968-1970) indvilgede som den første danske indenrigsminister i at deltage i et offentligt møde med hans militærnægtere. Mødet blev holdt i Vartov, og det blev et vældigt tilløbsstykke. Ministeren udtrykte sin respekt for nægternes bevidsthed og samvittighed – ikke mindst når nægtertjenesten jo faktisk kostede 6 måneder mere end militærtjenesten. Og at han i øvrigt fortsat, som konservativ, var helt uenig i nægternes syn på militæret. En munter tildragelse under mødet var, da foreningens formand spurgte ministeren, om han ville dække portoudgiften til de mange breve om udstationeringsordningen – det var jo sådan set en offentlig opgave at give sådan oplysning. Poul Sørensen sagde, at han ikke havde hjemmel til at betale – og hvis han havde haft det, ville han sgu ikke! Endnu større blev grinet, da ministeren, stillet over for kritik af nægternes ørkesløse skovarbejde, udtalte: “Jamen, skovarbejde er da nyttigt”

Nægterne krævede, i lighed med hvad man havde iværksat i Norge, en uddannelsesordning (“rekruttid”) for militærnægtere, bl.a. omfattende freds- og konfliktvidenskab og ikke voldelig konflikthåndtering. Ministeren accepterede på Vartov-mødet at iværksætte et udvalgsarbejde, med deltagelse af foreningen, og det resulterede i et forslag til uddannelsesordning. Forslaget blev i noget reduceret form iværksat, da ministeriet købte den gamle Antvorskov Højskole og indrettede den til Militærnægterskole. Den næste Militærnægterskole blev etableret i den nedlagte Sjellebro Kro på Norddjursland. I 1969 havde Militærnægterforeningen sendt brev til alle landets vuggestuer, børnehaver, fritidshjem og andre institutioner, med oplysning om udstationeringsordningen, og med besked om, at nærmere oplysning kunne fås ved telefonisk henvendelse til Indenrigsministeriets 2. kontor. De ringede! Ministeren måtte oprette et militærnægter-kontor, “Civil værnepligt”, til at tage sig af nægtere og udstationeringer.

Flere og flere nægtede militærtjeneste. En del befalingsmænd og officerer meldte sig som nægtere, efter overvejelser om krigsvæsenets rolle. Det var så mange, at det gav krigsmagten problemer for afholdelse af mønstring/genindkaldelse. I 1972 var nægtertallet kommet op på ca. 4608 – eller ca.18% af værnepligtsårgangen. En tredie militærnægterlejr var i 1968 blevet åbnet i Karsemoselejren i Nordsjælland. Foruden de tre faste lejre i Kompedal, Gribskov, Karsemose, var der på det tidspunkt to midlertidige lejre i Jylland, Frøslev og Vitskøl. Efter åbningen af nægterskolerne blev det en moderetning blandt nægterne som sagde, at ”rigtige nægtere” var lejrnægtere. Deraf behovet for de midlertidige lejre – men der var stadig mange nægtere til udstationering! Og der var ca. 14 oplysningskontorer!

Civil Værnepligt var administrativt svulmet op til to kontorer, et i Tåstrup og et i Silkeborg. Torben Gjedde var øverste chef for dem begge.

Der er nok tilladeligt at være så ubeskeden at påstå, at den stærkt voksende tilbøjelighed til selvstændig stillingtagen hos unge i sessionsalderen også var medvirkende til, at krigsmagtens ledere fandt det nødvendigt at “demokratisere” indkaldelsestiden, nedtone kadaverdisciplinen, og behandle de indkaldte mere ordentligt end nogensinde tidligere.

Organisationen og tidsånderne:

Militærnægterforeningen blev som nævnt stiftet i januar 1967, med to hovedsagelige formål: at få flere til at nægte – og at være interesserepræsentation for militærnægterne. Ikke længe derefter blev en nægterstrejke iværksat i Kompedallejren. Hans Otto og jeg kørte ud til lejren for at snakke med de strejkende om formål med strejken og om eventuel opbakning fra foreningen og de andre lejre. Vi blev mødt med spørgsmålet: “Hvad kommer I gamle pampere her for? Vil I befamle vores aktion”. Gamle pampere – jeg var vel 24! Det lå i tidsånden, at faste og langvarige strukturer ikke var velset. En af de konsekvenser, vi drog, var at en formandsperiode var på ét år – højst! Det gik helt godt, så længe der var en vis kontinuitet i bestyrelsen. Steen Folke – Troels Toftkær – Viggo Jonasen – Mogens Lind Pedersen (siden omdøbt til Kløvedal). Det kunne sommetider knibe. Engang i 1970 skrev bestyrelsen en efterlysning i Nægterbulletin: “Har nogen set formand Mogens”?

For en del af foreningens stiftere var det væsentligt, at Militærnægterforeningen kunne agere mere politisk end man oplevede, at den “rent pacifistiske” Aldrig Mere Krig gjorde. Mange nægtere opfattede ikke sig selv som pacifister men som modstandere af undertrykkende samfundssystemer, der brugte militær magt til at opnå deres mål. Mange nægtere støttede Vietnams frihedskamp og andre væbnede frihedsbevægelser, der bekæmpede kolonimagter og apartheidstyret i Sydafrika – og mange anså også dengang NATO som et redskab for USA’s forsøg på at opretholde et verdensherredømme.

I 1970-1971 kørte vi landet rundt, 3 biler med plancheudstilling og løbesedler i efterårsferien. 24 byer blev besøgt i efterårsferierne.

Hen i 1970’erne slog en ny tendens igennem, jeg vil kalde den “Arbejderismen”. Der blev flertal for det standpunkt, at soldater og nægtere “objektivt” havde fælles fagforeningsinteresser. Foreningen blev faktisk omdøbt til “Militær- og Nægterforeningen”. I mit hoved var det at skræve for vidt – jeg ville ikke være med i en forening, der skulle argumentere for forede kister til døde soldater. Det gik dog over igen (årstal?) – og så blev Viggo igen medlem af foreningen.

Og så faldt nægter-tallet

Ovenfor har vi nævnt udstationeringsordningen, som blev et kraftfuldt værktøj i arbejdet med at få militærnægtelse og militærnægtere accepteret som en påtrængende – og normal! – stillingtagen for den enkelte. Ordningen blev også en væsentlig faktor i at opløse militærnægterbevægelsen som bevægelse. En stadig større del af nægterne tog efter et kort skoleophold direkte ud i udstationering, og lejrene blev især for “totalnægtere” og lidt mere skæve eksistenser. Der blev nok også røget lidt rigeligt i nogle af lejrene, som jo da også fik kapaciteten reduceret noget ved uforsigtig rygning. Det førte i tur og orden til nedlæggelse, først af Karsemoselejren, siden Kompedallejren – og til sidst overgik den ældste, Gribskovlejren (åbnet i 1918) til anden anvendelse – nu asylcenter.

En anden medvirkende faktor til faldet i nægtertallet var arbejdsløsheden. Den steg efter energikrisen i 1973, og flere og flere unge meldte sig frivilligt til forsvaret, hvilket betød at man ikke behøvede at tvinge så mange til at aftjene værnepligt.

Ophøret af Vietnam-krigen kan også have gjort krigstjenesteproblemet mindre påtrængende for unge sessionspligtige.

Men den nok tungest vejende faktor var en ændret ministeriel praksis. I 1977 fandt Ministeriet ud af at give et større antal frinumre til folk der nægtede militærtjeneste, således at procenten af tvungne i tjeneste blev lige høj (eller lav) for folk ved Civil Værnepligt og Forsvaret. Frinumre til over 50% nægtere gav god luft på tjenestestederne, og personalet ved Civil Værnepligt måtte reduceres kraftigt i årene 1977-78.

Nedenfor er gengivet en tabel med værnepligtsstyrelsen officielle opgørelse af nægter-tallet.

Om organisationen: Den første bestyrelse for Militærnægterforeningen bestod i 1967 af følgende folk: Steen Folke, Troels Toftkær, Kell Helmer, Knud Jensen, Ove Buntzen Larsen og Niels-Arne Nielsen. (Anders Bune, Hans Otto, Viggo Jonasen) NB her bør nok kigges i gl. nægterbuller!

Den første store opgave som foreningen tog op var, at gøre det tilladt at nægte militærtjeneste af politiske grunde. Kravet var blevet rejst før foreningens stiftelse, af bl.a. den senere formand Troels Toftkær, som sammen med flere angav modstand mod NATO og NATO-landenes imperialisme som den egentlige årsag til at nægte. Allerede året efter var dette mål opnået, idet indenrigsminister Poul Sørensen signalerede til sessionskredsene at tillade andre begrundelser end de rent samvittighedsmæssige. Han var blevet spurgt, om hans politiske overbevisning ikke var en samvittighedssag?

Et andet emne man tog op, var om sessionen skulle have ”lov til” at tvinge folk ind i Civilforsvaret, som efter myndighedernes mening ikke var militært. Efter vor offentliggørelse af Den hemmelige samarbejdsaftale mellem militær og Civilforsvar gav ministeren også på dette punkt efter.

Et tredje: Efter 1970 blev det også muligt for allerede indkaldte soldater at nægte tjeneste. Det skulle bare foregå på en autoriseret blanket, som også oplysningskontorerne formidlede.

Et fjerde: Kravet om en “rekruttid” med fredsuddannelse og undervisning i ikke voldelig konflikthåndtering blev – for nogen lidt overraskende – accepteret af den konservative indenrigsminister på mødet i Vartov i 1969 – derefter fulgte et udvalgsarbejde, som resulterede i en uddannelsesordning – og så i 1971 oprettedes Militærnægterskolen i den tidl. Antvorskov højskole, godt nok med kortere uddannelsestid end beskrevet i betænkningen

Straks fra begyndelsen havde foreningen en tilslutning på ikke mindre end 84 % i lejrene og blandt de udstationerede nægtere.

Fra 1968 var talsmændene i lejrene fødte medlemmer af bestyrelsen.

Generalforsamling blev holdt i København i september måned. Fra 1968 til 1970 følgende steder:

Kanibalen på Universitetet, Cafe den Grønne i Guldbergsgade, Land og Folks sal i Dr. Tværgade. Sidstnævnte sted blev aflyttet af PET – vi ved endnu ikke, hvem der udførte aflytningen.

Sammen med foreningen AmK drev Nægterforeningen to oplysningskontorer i Aarhus og København (og i en periode også i Esbjerg.) Kontorerne blev benævnt MNOPL, Militærnægternes Oplysningskontor. De havde åbent en gang om ugen, torsdag fra 18-20. De stod for kopiering og distribuering af oplysningspjecer. Desuden formidlede kontorerne personer til at holde indlæg på skoler, højskoler, ungdomsklubber og lign. Om det skønne i at nægte militærtjeneste.

Foreningen havde også ambitioner om at forsyne omverdenen med ”halvårsskrifter” hvori man diskuterede militærnægtervilkår.

Det blev til fem småskrifter på omkring 50 sider hver med følgende titler:

Civil Værnepligt – en modbetænkning 1967, Militærnægtelse og politik 1968, Den hemmelige samarbejdsaftale mellem militær og Civilforsvar og Militærnægtelse i andre lande 1969 og omkring årsskiftet 1970, forkortet udgave af Grundbog for hærens menige.

Udstationering og meningsfyldt arbejde

Helt tilbage fra den første militærnægterlov i 1917 havde et grundprincip været, at nægterne skulle anbringes langt væk fra hvad som helst – og at de ikke måtte udføre “almindeligt arbejde”. Det skulle være “arbejde”, som kun ville blive udført, når der var nægtere. Omgivet af øde skove og dertil meningsløst arbejde, var mange nægtere ofte i en deprimeret tilstand, som ikke virkede befordrende på den daglige arbejdslyst.

Fra 1962 blev det muligt at aftjene en del af den Civile Værnepligt udenfor lejrene. Initiativet kom fra talsmænd og andre i Kompedallejren, og det blev støttet af forfatter og museumsleder Peter Seeberg i Viborg. Siden fulgte Forhistorisk Museum i Århus – og så bredte ideen sig.

Nogle nægtere fandt bolig i nærheden af udstationeringsstedet. Andre blev kørt frem og tilbage mellem lejren og arbejdsstedet. Således havde Kompedallejren en gammel, godt slidt bus, ført af en arbejdsleder kaldet Pisken i 1965 (øh – var det ikke vognmanden fra tanken?). Bussen bragte bl.a. en flok nægtere dagligt til Viborg Stiftsmuseum. På det tidspunkt var der indført en uautoriseret regel om, at en nægter skulle have været i lejren i 3 mdr. for at blive udstationeret.

Tilbage var stadig arbejdet i skoven og lejren. På mange virkede dette meget lidt meningsfyldt, og det kom da også jævnligt til konfrontationer mellem personale og værnepligtige.

I Kompedal blev der flere gange foranstaltet arbejdsvægring med medfølgende knubbede ord, hærværk og voldsomheder.

I Gribskov blev der flere gange i slutningen af 60-erne foranstaltet strejker til fordel for meningsfyldt arbejde. Sålænge nægterne holdt strejkerne indenfor få dage af gangen, blev de kun idømt disciplinærstraf. Men pludselig i 1969 skiftede ministeren holdning og stillede en større flok for retten i Helsinge, som kvitterede med en uges fængsel for gentagne strejker. En siden opstigende embedsmand i ministeriet sagde i den anledning: “Det giver os jo problemer med fængselskapaciteten”. Nægterforeningsformanden svarede: “JA!”. Der fulgte vistnok ret mange benådninger!

Militærnægterforeningen holdt det år et sommerseminar i en spejderhytte i Ganløse, hvor man fik advokat Søren Søltoft Madsen til at line juraen op for de deltagende nægtere.

Som ovenfor nævnt blev først én, så en anden nægterskole oprettet (1971 Antvorskov, siden (år?) Sjellebro på Norddjursland). De værnepligtige fik, efter norsk model, 4 ugers introduktion, og bag efter valg mellem mange forskellige arbejdssteder indenfor den kulturelle og sociale sektor. Mere end hver anden af de nævnte institutioner blev godkendt til at have værnepligtige. De faglige organisationer knurrede lidt, men parolen lød, at en udstationeret nægter kunne være en løftestang, som påviste behovet for arbejdskraft!

At nægterne engagerede sig i tjenesten og i arbejdsopgaverne blev påskønnet af institutionerne. Også for livsforløb fik tjenesten betydning: en uautoriseret undersøgelse viste den gang, at hver anden nægter skiftede erhverv efter udstationering.

Nægterne (størstedelen!) var tilfredse – institutionerne var tilfredse. Alt tegnede godt indtil 1977, hvor som nævnt Indenrigsministeriet fjernede en hel del nægtere ved at give dem frinummer. Så blev pludselig sagen vendt en halv omgang: Nu havde institutionerne oparbejdet et behov for arbejdskraft, og så kunne alle pludselig ikke få!

Om organisationen og nægterne fra midten af 1970’erne og frem – må andre skrive!

Karl-Johan Rubæk

Viggo Jonasen

med bidrag fra Troels Toftkær og Ove Buntzen Larsen

”Blå Bog”:

Karl-Johan Rubæk, født på Strynø 1942, sømand, elektromekaniker, socialarbejder, AF-konsulent o.a.

Militærnægter i Kompedal januar 1965

Udstationeret på Viborg Stiftsmuseum maj 1965 til oktober 1966

Sekretær i Militærnægterforeningen september 1968 til sept. 1970

Konsulent i Civil Værnepligt marts 1974 til oktober 1977

Viggo Jonasen, født Svendborg 1944. Cand.scient.pol., lektor i socialpolitik 1976-2004, byrådspolitiker i Århus 1974-1978 og 1986-1993

Atomkampagnedeltager 1960-1965

Militærnægter i Kompedal november 1962 – marts 1963, udst. Forhistorisk Museum Århus 1963-64

Medstifter af Militærnægternes Oplysningskontor

Medstifter af Militærnægterforeningen og bestyrelsesmedlem, formand 1969-1970

ANTAL OVERFØRTE MILITÆRNÆGTERE

År Værnepligtige, der endnu ikke har påbegyndt eller gennemført førstegangstjeneste (inkl. dispensationssager) Mønstringsværnepligtige I alt
1945/46 56 6 62
1947 117 12 129
1948 165 37 202
1949 177 53 230
1950 163 101 264
1951 325 406 731
1952 543 414 957
1953 391 152 543
1954 345 61 406
1955 304 55 359
1956 245 89 334
1957 253 102 355
1958 229 61 290
1959 158 37 195
1960 180 39 219
1961 206 53 259
1962 360 55 415
1963 418 46 464
1964 470 28 498
1965 490 31 521
1966 540 32 572
1967 672 43 715
1968 1.107 48 1.155
1969 1.766 71 1.837
1970 2.456 143 2.599
1971 4.200 144 4.344
1972 4.489 119 4.608
1973 3.987 62 4.049
1974 4.161 61 4.222
1975 3.136 85 3.221
1976 2.255 37 2.292
1977 814 15 829
1978 763 18 781
1979 909 36 945
1980 816 66 882
1981 606 54 660
1982 466 47 513
1983 366 65 431
1984 319 59 378
1985 218 64 282
1986 232 97 329
1987 335 125 460
1988 484 111 595
1989 590 85 675
År Værnepligtige, der endnu ikke har påbegyndt eller gennemført førstegangstjeneste (inkl. dispensationssager) Mønstringsværnepligtige I alt
1990 455 159 614
1991 420 105 525
1992 514 65 579
1993 656 58 714
1994 717 46 763
1995 744 29 773
1996 728 34 762
1997 805 31 836
1998 831 53 884
1999 664 8 672
2000 435 4 439
2001 743 3 746
2002 912 3 915
2003 914 3 917
2004 547 0 547
2005 537 0 537
2006 349 0 349

Militærnægterforening Jubilæumsskrift

KOMMUNESTYRE I DANMARK 1803-2013

Fra centralisme over decentralisering til centralisme

Kommunestyre i Danmark 1803-2013

Fra centralisme over decentralisering

til centralisme.

VIGGO JONASEN

Cand.scient.pol., lektor emer.

2013

VIGGO JONASEN

Cand. scient. pol. (Aarhus 1973)

Lektor i Socialpolitik ved Den Sociale Højskole, Århus (1976-2004)

Byrådsmedlem i Aarhus 1974-1978, 1986-2003

Medlem af regeringens Opgavekommission 1996-1998

Formand for Århus Kommunes Sociale Forbrugerråd 2004-

Medlem af Udviklingsrådet for Region Midtjylland 2007-2010

viggojonasen@gmail.com 0045 61712219

Publikationer bl.a.

Dansk Socialpolitik 1708-2008 (10. ed. 2008) www.viggojonasen.dk

The History of the Danish Welfare State (1999) www.viggojonasen.dk

The main agents in the Danish Welfare State (1999) www.viggojonasen.dk

The welfare state – social work – the individual and her autonomy (2001) www.viggojonasen.dk

Non Profit Organisations in the Danish Welfare State System (2004/2012) www.viggojonasen.dk

2 Indhold:

3 Træk af Dansk kommunestyre indtil 1970: fra decentral opgaveløsning til centralisering

4 1970’er reformens indhold: kommunalisering, decentralisering

6 Udviklingen siden 1970: re-centralisering

7 Behov for en ny kommunalreform?

8 2007-reformens indhold og virkninger: re-centralisering og udgiftsbeskæring

10 Politiske motiver bag reformen:

11 Konklusion

12 Efterskrift I: strukturreformen – status december 2008

14 Efterskrift II: status december 2013

2013.12.08

Kommunestyre i Danmark –

fra centralisering via decentralisering til re-centralisering.

Kommunalt selvstyre anses af mange for en central værdi i europæisk politik. Europarådet har vedtaget en konvention om kommunalt selvstyre (1985). Konventionen gælder kommunalt selvstyre på det, der i Danmark kaldes primærkommunalt niveau og amtskommunalt niveau. Konventionen er ikke nogen grundlov – men den angiver dog nogle standarder, som landene forventes at leve op til. Blandt de standarder er,

– at de offentlige opgaver først og fremmest skal udføres af det valgte organer så nær borgeren som muligt,

– at de lokale selvstyreenheder skal have reelt selvstyre inden for deres opgaveområder, og

– at de skal have tilstrækkelige egne midler til opgavernes løsning, herunder ret til at udskrive lokale skatter.

Det nævnes, at begrænsninger i det lokale selvstyre kun bør ske ved lov – ikke ved sideordnede organers lov-uregulerede beslutninger. Det synes i øvrigt som om konventionen, charteret, er præget af overvejelserne i den danske 1970’er kommunalreform.

Dansk kommunestyre kan traditionelt beskrives ved 3 dimensioner:

– en organisation, der ledes af lokalt valgte repræsentanter,

– et sæt af opgaver, dels bestemt ved lov, dels iværksat på lokalt initiativ uden lovgivning,

– en finansiering, baseret hovedsagelig på kommunal skatteudskrivning (“kommunernes ret til sig at beskatte”), og eventuelt på statslige overførsler til kommunerne.

Ændringer af kommunestyret kan politologisk analyseres ved at undersøge: hvilke politikere foreslår hvilke ændringer af én eller flere af de tre dimensioner, og hvilke udtalte eller uudtalte motiver har politikerne til at foreslå ændringerne. Ændringerne kan ske “bottom-up”, ved at kommunalbestyrelser på tager sig opgaver, som siden bliver reguleret ved statslig lovgivning. Ændringer kan også kan ske “top-down” ved at regering og Folketing pålægger eller fratager kommunerne opgaver eller pålægger dem en ændret organisering og/eller finansiering af opgaverne.

Træk af Dansk kommunestyre indtil 1970: fra decentral opgaveløsning til centralisering

Det danske kommunestyres har udviklet sig fra enevældens fattiglove i 1803 og almueskolelov i 1814. Disse love påbød oprettelse af fattigkommissioner og skolekommissioner i de enkelte sogne. Hver kommission bestod af nogle “fødte” medlemmer, med sognepræsten som formand, og nogle valgte medlemmer. Kommissionerne skulle beslutte om fattighjælps uddeling og betaling, og om oprettelse og drift af skole, herunder aflønning af lærer, og opkrævning af bidrag til skolens drift. I byerne (“købstæderne”) bibeholdt man en “borgerrepræsentation”.

I 1837-42 blev landkommunernes kommissioner samlet til et direkte valgt “sogneforstanderskab”, som havde samme opgaver, men som kunne opkræve en samlet kommuneskat – altså ikke mere en “fattigskat” og en “skoleskat”. Samtidig oprettedes for landområderne amtsråd, med opgaver vedrørende sygehusvæsen og regionale veje. Amtsrådene var indirekte valgt, valgt af repræsentanter for landkommunerne.

Grundloven af 1849 indeholder en § 96 om kommunestyre: “Kommunernes Ret til, under Statens Tilsyn, selvstændigt at styre deres Anliggender, vil blive ordnet ved Lov”. Denne formulering afspejler en politisk opfattelse om vigtigheden af kommunernes selvstændighed. Man kan altså sige, at årene fra 1803 til 1849 medfører en bevidsthedsudvikling: fra at de kommunale opgaver er en byrde, pålagt af regeringen, er de blevet en nærmest ejendomslignende rettighed for kommunerne. Grundloven fra 1953 har samme formulering, blot i lidt mere moderne sprogbrug.

Kommunestyrets udvikling i Danmark fra 1803 og til 1970 kan karakteriseres ved, at

1) stadig flere opgaver tages op af kommunerne,

2) stadig flere opgaver henlægges ved lov til kommunerne.

3) en voksende del af de kommunale opgaveløsninger sker efter direkte statslig godkendelse, og

4) en voksende del af finansieringen sker ved statslige refusioner til kommunerne, og

I mange tilfælde ser vi en efterfølgende lovgivning, som legitimerer en allerede iværksat kommunal indsats, og som tilvejebringer fælles regler for opgavernes løsning – dog ofte sådan, at opgaven kun skal løses på en bestemt måde, hvis kommunalbestyrelsen beslutter sig for at tage opgaven på sig.

Et vigtigt aspekt af udviklingen har været, at staten påtog sig at refundere en mindre eller større del af finansieringen af opgaven, hvis kommunerne påtog sig at udføre opgaven. Man kan for så vidt sige, at Rigsdagen erklærede det for ønskeligt, at kommunerne oprettede biblioteker og byggede veje og ansatte lærere og etablerede bespisning af skoleelever og etablerede kommunal børnetandpleje og etablerede daginstitutioner og ældre-hjem. De kommuner, der (frivilligt) fulgte Rigsdagens ønsker, fik dækket en vis procentdel af udgifterne til opgaven. Men det forblev frivilligt for kommunalbestyrelserne, om de ville påtage sig opgave. Og de kommunalbestyrelser, som besluttede at afholde sådanne udgifter, måtte over for deres vælgere forklare, hvorfor de gjorde det, og dermed løbe den risiko, at vælgerne afsatte dem ved næste valg.

Igennem 1950’erne og 1960’erne medførte den tekniske og trafikale og uddannelsesmæssige udvikling, at opgaverne blev for store for de små kommuner. Der var i 1960 ca. 1350 kommuner i Danmark. Mange af dem havde 500-1000 indbyggere, og de bestod af det samme sogn, som var blevet etableret i 1100 tallets kirke-ordning! Folketinget besluttede i 1960’erne at iværksætte en kommunalreform, som skulle være en del af en samlet reform af hele den offentlige forvaltning. Et meget omfattende kommissionsarbejde forberedte reformen. Der var almen politisk enighed om, at reformen var nødvendig. Der var politiske nuanceforskelle om reformens indhold og tempo, men i det store og hele var der konsensus. Reformlovgivningen gennemførtes i løbet af 1970’erne

1970’er reformens indhold: kommunalisering, decentralisering

Den lokale organisation:

Ved reformen blev de ca. 1350 kommuner sammenføjet til 275 kommuner. Derved blev mindste størrelse af kommuner hævet til o. 5000 indbyggere. Sondringen fra middelalderen mellem byer (“købstæder”) og landkommuner blev ophævet. På regionalt niveau blev der etableret 14 amtskommuner (tidligere 25). De statslige opgaver blev reduceret, og mange af dem udlagt til kommuner og amtskommuner. I alle kommuner og amtskommuner valgtes en kommunalbestyrelse (byråd, amtsråd), som valgte sin egen formand (borgmester/amtsborgmester). Det blev stort set overladt til den enkelte kommunalbestyrelse at bestemme, hvordan administrationen skulle opbygges.

Man opretholdt et regionalt statsligt “tilsyns-system”, med amtmanden som den centrale figur.

Kommunernes opgaver:

Opgavefordelingen mellem kommuner, amtskommuner og stat, blev hovedsagelig bestemt efter et princip om faglig og befolkningsmæssig bæredygtighed. Derved forstod man, at opgaverne skulle løses af en geografisk enhed, der havde et tilstrækkeligt befolkningsunderlag til ansættelse af uddannet personale til løsning af opgaven.

Kommunen skulle være det sted, hvor borgeren henvender sig med dagligdags problemer og opgaver. Opgaver som sundhedspleje for børn, daginstitutioner for børn, folkeskole, biblioteksvæsen, vejvæsen, kloakvæsen, vand- og varmeforsyning, ældreomsorg, fysisk og social planlægning, bygningsvæsen, blev lagt i kommunerne.

1970’ERNES OMLÆGNING AF DE OFFENTLIGE OP­GA­VERS LE­DELSE, FORDELING OG FINANSIERING.

Reform

Formål

Forven­tet eller fak­tisk virk­ning

Kommunalrefor­m 1970. Kom­mune-styrelses­lov 1970.

Skabe bæredygtige administra­tive enheder.

1064 kommuner bliver til 275. 25 amter bli­ver til 14.

Opgaveforde­lings­reform 1970 –

Decentralisering af opgaver inden for den offentlige sek­tor.

Bedre service. Mere effek­tiv opga­ve-løsning.

Byrdefordelin­gsre­form.

Den, der disponerer, bærer også det økonomiske ansvar.

Beskæring af procen­trefu­sion til fordel for generel­le tilskud (­”blok­tilskud”).

Planlovs-reform

1960 – 1975

Modernisering og forenkling af are­alplanlægningen.

Større regionalt og lokalt spillerum for selvstændig planlæg­ning af arealan­vendel­sen. Giver bor­geren adgang til at ytre sig i forbindelse med are­alplan­lægning.

Sektorplan-sy­ste­met 1970 –

Sikre at beslutninger inden for en­kel­te sektorer koordi­neres og ses i fler­årigt per­spektiv gennem øget infor­ma­tion imellem forskellige offent­lige instanser.

Skoleudbygningspla­ner.

Sociale udbyg­ningspla­ner.

Miljøpla­nlægning. Planer for vejnet og kollektiv trafik.

Miljøreform 1972

Fremme beskyttelsen af de natur­givne ressourcer og vær­dier.

Afhjælpning af miljø­ulem­per (luft, vand, støj).

Social styrel­ses­lov 1970. Sygesik­rings- og dagpen­gelov 1973.

Bi­stands­lov 1976.

Skabe forudsætning for decen­trali­sering og koordinering af opgaver­ne på sundheds- og socialområderne.

Forbedrede mulighe­der for kommunerne i hjæl­pe­ar­bejdet over­for bor­gerne.

Budget- og regn­skabs-

re­form 1977.

Sikre et grundlag for en ef­fektiv central økonomisk sty­ring.

Bedre overordnet pla­n­lægning, styring og kon­trol i den enkelte kom­mu­ne.

Stærkere statslig styr­ing af kommunernes øko­nomi.

Amtskommunerne skulle tage sig af sygehus- og lægevæsen, gymnasier, døgninstitutioner for børn, dag- og døgninstitutioner for handicappede, overordnet vejnet, regional busdrift, miljøtilsyn med særligt forurenende virksomheder, og arealplanlægning for “det åbne land”. Samt en vigtig rådgivningsfunktion i forhold til kommunernes socialforvaltninger på handicap- og børneområderne.

Med til idéen om bæredygtighed hører slagordet “ét bysamfund – én kommune” – det vil sige: den enkelte kommune skulle normalt rumme boligerne for de indbyggere, der arbejder i den. Man ønskede at etablere kommuner af en sådan størrelse, at folk ikke skulle pendle over kommunegrænsen på vej til og fra arbejde.

Staten skulle via lovgivning og landsplanlægning etablere rammerne for amtskommuners og kommuners opgaveløsning. Og staten skulle varetage et vist legalitetstilsyn med kommuners og amtskommuners forvaltning. Mange regler om statslig godkendelse af kommunale enkeltbeslutninger blev afskaffet.

Et vigtigt princip fra den historiske udvikling blev bibeholdt: kommunalfuldmagten, den ikke-lovfæstede retsgrundsætning, at en kommunalbestyrelse kan beslutte at iværksætte eller støtte en bestemt aktivitet af almennyttig karakter, uden at der er eksplicit lovhjemmel.

Kommunernes finansiering:

Et nøglebegreb i reformen var decentralisering: sagt lidt populært skulle kommunalbestyrelserne have frihed til selv at bestemme serviceniveau og skatteniveau. Det skulle være en sag mellem kommunalpolitikerne og deres vælgere, om kommunen skulle nyde højt serviceniveau og yde høj skat – eller kommunens indbyggere skulle nyde lav skat og lousy service.

Det tidligere system med statslig refusion af bestemte udgifter blev (næsten helt) afløst af et system med statsligt “bloktilskud” til kommunerne og frihed for kommunalbestyrelserne med hensyn til, hvordan de ville anvende det statslige tilskud. Kommunernes indtægter bestod altså af to dele: et statsligt fastsat bloktilskud (o. 20% af kommunernes nettoudgifter) og en af kommunalbestyrelsen bestemt kommuneskat (indkomstskat, ejendomsskat – o. 80%). Hertil kom eventuel lokalt bestemt forældrebetaling for daginstitutioner og hjemmehjælp, og evt. takster for kollektiv transport m.m.

Udviklingen siden 1970: re-centralisering

Kommunalreformen blev gennemført, med lov om kommunernes styrelse og inddeling fra 1970, og bl.a. en socialreform 1971-1976, planlovsreform 1977 og mange andre lovændringer (se ramme).

To vigtige udviklinger finder sted igennem 1970’erne og 1980’erne:

Krav fra befolkningen om stadig øget service bliver imødekommet af kommuner, amtskommuner og stat, i form af udbygning af daginstitutioner, skoler, gymnasier, hospitaler, veje. Dermed vokser kommunernes andel af samfundsøkonomien meget stærkt.

En økonomisk krise – arbejdsløshedskrise – slår igennem fra 1973. Efter skiftende lave konjunkturer sker der igen et økonomisk opsving fra 1994-2002, så en vis stagnation, efterfulgt af en kort højkonjunktur fra 2005 og ved udgangen af 2008 udsigt til egentlig økonomisk krise.

Væksten i den kollektive service følges af stadig stærkere krav fra Folketing og regering om strammere styring af kommunerne, især kommunernes udgifter. Grundtanken i decentraliseringen: at kommuneskat og serviceniveau skal være et selvstyre-anliggende, til (eventuelt konfliktpræget) afgørelse mellem kommunalpolitikere og vælgere, bliver trængt i baggrunden, og bliver afløst af statslig kontrol med udgifterne. Formen for denne kontrol er ejendommelig: den sker i form af forhandling om en pseudo-frivillig aftale mellem finansministeren og bestyrelserne for Kommunernes Landsforening (KL) og Amtsrådsforeningen (ARF) om, hvor meget kommuners/amtskommuners udgifter og skat må stige i næste budgetår. “Pseudo-frivillig” kalder jeg det, fordi finansministeren forhandler på baggrund af en trussel om via lovgivning at skære ned i kommunernes bloktilskud, hvis de ikke “frivilligt” går med på aftalen. Bemærk: der har ikke været forskel mellem finansministrenes måde at forhandle med kommunerne om de årlige økonomi-aftaler, uanset om ministeren var socialdemokrat, venstremand eller konservativ. Forhandlingerne sker under begge parters rituelle påberåbelse af det kommunale selvstyres fortræffelighed og KL’s lige så rituelle beklagelse over regeringernes økonomiske tryk på kommunerne. Dog er opbremsningen af de kommunale udgifter mere voldsom under den seneste Venstre-regering end under de tidligere regeringer. Denne styreform er i nogenlunde klar modstrid med selvstyre-chartrets artikel 4.4. I forbindelse med 2005-reformen har regeringen endda fået vedtaget lov om fastfrysning af kommunernes skat, i direkte modstrid med selvstyre-chartrets art. 9.3. En ganske spektakulær virkning af dette såkaldte “skattestop” er, at 162 af 271 kommuner søgte regeringen om tilskud fra regeringens “pulje for særligt vanskeligt stillede kommuner” for budgetåret 2006: de vil ikke kunne opretholde den nuværende kommunale service, hvis de ikke enten får tilladelse til at forhøje skatteprocenten eller får et ekstraordinært statsligt tilskud (Politiken, 28. august 2005).

Især igennem 1980’erne og lige til dato er statens økonomiske klemme på kommuner og amtskommuner blevet transmitteret til de ansatte i form af krav om “effektivisering”, dvs. løsning af flere opgaver i løbet af arbejdsdagen. Det er blevet udmøntet i form af indskrivning af flere børn i den enkelte daginstitution, med lige mange eller færre pædagogtimer til rådighed, og det er blevet udmøntet i form af færre minutter pr. rengøringsopgave i skoler og på plejehjem, i form af færre minutters praktisk hjælp til rengøring i den handicappedes hjem, og i form af kortere indlæggelsestid på sygehus pr. patient. En del amter har søgt at begrænse sygehusudgifterne gennem nedlæggelse af mindre lokale sygehuse og samling, koncentration på større enheder. En følgevirkning af “effektiviseringen” er stigende sygelighed og pensioneringsfrekvens blandt offentligt ansatte.

I samme periode har vi set en tiltagende statslig detailstyring af kommuner og amtskommuner hvad angår opgaverne. Tydeligst har denne udvikling været på sundhedsområdet: regeringer har pålagt amtskommunerne “behandlingsgaranti” for visse sygdomme: behandling/operation inden for en bestemt periode efter diagnosticering. Dermed tvang regeringen amtsrådene og siden regionsrådene til at opprioritere de pågældende behandlinger – og derefter bruge sit amtslige/regionale “selvstyre” til helt selv at bestemme, hvilke andre opgaver, der skal nedprioriteres. Regeringerne har pålagt kommunerne at benytte en bestemt procedure og et bestemt skema ved sagsbehandling af pensionsansøgninger – en form, der er i modstrid med selvstyre-chartrets art. 4.5 og 6.1..

En hovedtendens i udviklingen har altså været: tiltagende centralisering, “top-down” styring – og indskrænkning af det kommunale økonomiske selvstyre og kommunernes beskatningsret.

Behov for en ny kommunalreform?

1970’ernes Kommunalreformen har stort set fungeret godt. Tekniske, sociale og trafikale og undervisningsmæssige udviklinger har medført, at de mindste kommuner er lidt for små til at løse de opgaver, der var henlagt til dem. Men hovedindtrykket er, at opgaver og kommunestørrelse matcher.

I hovedstadsområdet blev princippet om “et bysamfund – én kommune” ikke realiseret. Et par kommissioner blev i 1990’erne sat til at undersøge løsning på de deraf følgende problemer, men uden at det gav anledning til større ændringsforslag.

Imidlertid havde det ene af de nuværende regeringspartiet, Det konservative Folkeparti, et ønske om at afskaffe det ene af “de tre skatteudskrivende led”, nemlig amtskommunerne. Indenrigsministeren (Venstre) så en mulighed for politisk profilering ved at gennemføre en kommunalreform, med nedlæggelse af amterne. Han havde for resten selv, i 2001, udtalt, at nedlæggelse af amterne ikke var nogen brugbar vej til effektivisering af sygehusvæsenet. En hurtigt arbejdende Strukturkommission blev nedsat i oktober 2002 – den afgav betænkning i januar 2004, om en strukturreform. Reformen sammenlagde de 271 kommuner til ca. 98, nedlagde amtskommunerne, oprettede 5 regioner med sygehusdrift som hovedsagelige opgave, lagde en del af de amtskommunale opgaver ud til de nye kommuner, og overførte en del amtslige og kommunale opgaver til staten..

Flere politikere fra Venstre og Konservative har åbent erklæret, at strukturreformen er “Reformen, som ingen har bedt om”. Det gælder f.eks. den tidligere indenrigsminister Britta Schall Holberg, folketingsmedlem Birthe Rønn Hornbech, og den tidligere formand for amtsrådsforeningen Kresten Philipsen (alle fra partiet Venstre). Venstres indenrigsminister og “kronprins” Lars Løkke Ras-mussen var blot 4 år før reformen modstander af at nedlægge amterne.

Alligevel: allerede fra efteråret 2003 var mange borgmestre i gang med at forhandle kommunesammenlægninger, nærmest ud fra ræsonnementet: det sker alligevel – så må vi hellere søge indflydelse på, hvem vi bliver lagt sammen med.

I juni 2004 blev et politisk flertal blev etableret: regeringen plus Dansk Folkeparti. Og lovforslag blev vedtaget inden sommerferien 2005, til ikrafttræden 1.1.2007.

Vil Danmark blive et bedre land at bo i, når kommunalreformen bliver gennemført? For de fleste indbyggere vil forskellen umiddelbart ikke være stor. Det er tænkeligt, at sammenlægning af nogle af de mindste kommuner vil betyde en serviceforbedring i disse kommuner. Det kunne man have opnået uden “den store reform”. Men hvad går reformen mere præcist ud på?

2007-reformens indhold og virkninger: re-centralisering og udgiftsbeskæring

Reformen består af 50 love, som tilsammen ændrer flere hundrede love. Visse hidtil kommunale og amtslige opgaver bliver statslige, såsom skatteforvaltning og gymnasiedrift. Men størstedelen af lovændringerne handler om regionernes og kommunernes organisation, opgaver og finansiering.

Organisation:

Ved reformen oprettes 5 centre for regional statsforvaltning, med underafdelinger i flere byer.

Amterne nedlægges, og der oprettes 5 regioner, med hver sit direkte valgte regionsråd på 41 medlemmer.

De 271 kommuner lægges sammen til 98 kommuner, lige som hidtil med en Kommunalbestyrelse med en borgmester i spidsen.

Opgaver:

De regionale statsforvaltninger kommer bl.a. til at tage sig af skatteforvaltning (hidtil kommunal funktion), visse opgaver på kulturområdet (nogle museer, teatre, m.v.), dele af arbejdsformidlingsområdet. Den amtskommunale sociale vejledningsfunktion i forhold til kommunerne afskaffes. Som delvis erstatning oprettes en central statslig vejledningsvirksomhed, kaldet VISO – med vægt på en internetportal-funktion.

Regionerne skal først og fremmest beskæftige sig med sygehusdrift, men derudover med regional erhvervsudvikling – ikke hidtil nogen stor opgave – og drift at de mest specialiserede sociale institutioner (antagelig sikrede institutioner for unge, muligvis enkelte handicapinstitutioner). Regionerne skal også oprette regionale trafikselskaber, der skal varetage al kollektiv transport. Det vil sige, at hidtil kommunale busruter skal overleveres til regionerne. En vigtig forskel fra nugældende ordning er, at regionerne ikke må påtage sig opgaver, der ikke er vedtaget ved lov. Også en tilsidesættelse af selvstyrechartrets art. 4.2.

Kommunerne skal udføre de opgaver, de hidtil har haft, plus størstedelen af de opgaver på det sociale område, som hidtil er blevet løst af amtskommunerne (rehabilitering, specialundervisning), En del af opgaverne kan efter “bæredygtighedsprincippet” ikke klares af en enkelt kommune – de skal så udføres af én kommune på flere kommuners vegne og ved finansiering fra disse kommuner. Amtskommunernes hidtidige opgaver på ungdomsuddannelsesområdet, bl.a. gymnasier, overtages af staten.

Finansiering:

Regionerne udskriver ikke skat. De finansieres via 1) et fast statsligt tilskud, 2) et fast beløb pr. indbygger fra kommunerne, og 3) et beløb fra kommunen for hver hospitalsindlæggelse. Regionernes få sociale institutioner skal finansieres via kommunal takstbetaling for de borgere, der indlægges i institution. Trafikselskaberne skal finansieres via billetindtægter – hvis en kommune ønsker, at en rute skal opretholdes i spredt-bebyggelse, skal kommunen selv dække de manglende billetindtægter.

Kommunerne udskriver, som hidtil, skat. Desuden modtager de et statsligt “bloktilskud”, og de opkræver brugerbetaling. Og som nævnt ovenfor: hvis en kommune driver en social institution, der benyttes af borgere fra andre kommuner, skal disse andre kommuner dække deres andel af udgiften.

Disse ændringer synes umiddelbart ikke dramatiske. Men det er de. Der er flere grunde dertil. Nogle kan ses direkte i lovforslagene. Andre må søges i det politiske miljø og de administrative strukturer, der omgiver reformforslagene:

1) lovene indeholder mere end 200 bemyndigelser til ministrene, til at fastsætte regler om udformningen af kommunal administration og service(-niveau). Hertil kommer direkte lovregler om detaljer i kommunernes administrative opbygning. Dette er i voldsom modstrid til 1970’er reformen, hvor lovgivningen stort set lod kommunerne bestemme, hvordan deres administration skulle opbygges. Særligt skal nævnes, at kommunalfuldmagten afskaffes for regionernes vedkommende: de må kun påtage sig opgaver, som direkte lovhjemlede – eller som de får ministerens tilladelse til at påtage sig.

2) lovene indskrænker altså kommunernes ret til selvbestemmelse vedr. service. Nogle eksempler:

a) kollektiv trafik skal drives et takstfinansieret regionalt trafikselskab – kommunen må ikke selv

b) kommunerne har fået pligt til at lade en del af beskæftigelsesindsatsen udføre af private virksomheder c) en del af kontanthjælpsadministrationen skal ske via et statsligt IT-system

3) finansiering af reformen: Regeringen og Dansk Folkepartis aftale om reformen indebærer, at sammenlægning af kommuner, samordning af EDB systemer, ombygning og tilbygning af kommunale bygninger skal ske inden for kommunernes hidtidige udgiftsramme. Sådanne éngangsudgifter skal altså finansieres via besparelser på andre konti: skoler, institutioner, omsorg, pleje. Reformen indebærer i sig selv en “spare-runde”. Regeringspartierne og Dansk Folkeparti har vedtaget lovgivning om “fastfrysning” af skatteprocenter i kommunerne og forbud mod kommunal lån-optagelse. Med andre ord: grundtanken om økonomisk decentralisering, fra 1970-reformen, er helt opgivet.

4) finansiering af institutionsdrift efter reformen: særligt på området sociale specialinstitutioner som f.eks. tale- og høre-institutionerne og andre og andre handicap-institutioner, vil princippet om kommunal takstfinansiering med stor sandsynlighed føre til, at der i det mindste i en del år vil ske kommunal underbudgettering på disse områder, med den sandsynlige konsekvens, at institutioner vil blive nedlagt eller reduceret. Sammenholdt med princippet om udlægning af flest muligt af disse institutioner til de nye kommuner, vil det medføre spredning og afspecialisering af de højt specialiserede faglige miljøer, som i dag findes på amt-niveauet. I er det amtslige befolkningsunderlag for sådanne institutioner 250-600.000 mennesker. Selvsagt kan kommuner med 20-50.000 mennesker ikke være befolkningsunderlag for en tilsvarende specialisering. Allerede nu, forud for reformen, medfører usikkerheden om institutionernes fremtid mindsket personalerekruttering – og da specialiseringen jo i høj grad er “in the job training”, vil man inden for få år se mangel på specialister.

En vis skepsis hos Folketinget om kommunernes evne til at skuldre de ekstra opgaver på det sociale område affødte oprettelse af et Udviklingsråd i hver region, organiseret under statsforvaltningen, og med medlemmer fra kommunalbestyrelser, regionsråd og brugerorganisationer. Udviklingsrådene skal ”følge og vurdere” udviklingen på det sociale område og specialundervisningsområdet og afgive en redegørelse hvert af årene 2008-2010 til Velfærds- og Undervisningsministrene om udviklingen året før på områderne. Det materiale, som rådene får tilstillet fra kommunerne, giver kun mulighed for stærkt begrænset indsigt i den foregående udvikling.1

Ved reformen overtager staten gymnasieområdet fra amterne. Gymnasierne skal herefter drives som “selvejende institutioner”, finansieret efter “taxameter-modellen”: et bestemt beløb pr. gennemført gymnasieuddannelse. Hidtil har amterne drevet en vis regional-politik via gymnasierne: man har opretholdt gymnasier i spredt-bebyggelsesområderne, og til dels anvist elever til de yderligt liggende gymnasier. Denne form for politik forsvinder med reformen. Når gymnasierne skal konkurrere om eleverne, vil der være tendens til koncentration om de store gymnasier med mange faglige valgmuligheder.

Reformen medfører omlægning af arbejdsforholdene for 6-700.000 offentligt ansatte. Når to eller tre eller fire eller fem kommuner lægges sammen til én komme, skal de ansatte i kommunerne indpasses i hierarkiet i én sammensluttet kommune. Det medfører uundgåeligt for den enkelte ansatte betydelig usikkerhed, konkurrence og positionering. Denne udvikling er allerede nu, i 2005, i gang, og den vil antagelig fortsætte langt ind i 2007.

Lovforslagene og de skriftlige bemærkninger til lovforslagene efterlader megen usikkerhed og tvivl om de administrative og strukturelle konsekvenser. Lovforslagene er udarbejdet hurtigt og centralt, og de mange hundrede høringssvar er ganske kritiske over for lovforslagene. Det ville have været ønskeligt med en længere periodes grundig forberedelse af reformen. En velvillig tolkning af lovkomplekset kan være, at de mere end 200 bemyndigelser til ministrene til at fastsætte regler skal bruges til at foretage de mange uundgåelige korrektioner efter lovvedtagelsen! En mindre velvillig tolkning kan være ønsket om at undgå den offentlighed om loves fejl og mangler, som ville følge af en lovændringsprocedure, når fejl skal rettes.

Som nævnt flere steder ovenfor, er reformen i mange henseender i klar modstrid med de idéer om lokalt selvstyre, som Europarådet har fastslået som standarder for god local selfgovernment, og som Danmark har tilsluttet sig.

Politiske motiver bag reformen:

Ovenfor har jeg hævdet, at der sagligt set ikke var noget stort behov for en gennemgribende reform. Det var også konklusionen fra den kommission, Opgavekommissionen, som regeringen nedsatte til analyse af hele den offentlige forvaltning, i perioden 1996-1999.

Det er derfor nærliggende at stille spørgsmålet: hvilke politiske motiver kan ligge til grund for de politiske aktørers beslutning om en omfattende reform af hele den offentlige sektor?

Det Konservative Folkeparti (det ene regeringsparti) i mange år har haft som ønske at nedlægge amtskommunerne, bl.a. med den begrundelse at man ønskede at afskaffe “det ene af tre skatteudskrivende niveauer”. Det hører måske med til motiverne, at Socialdemokratiet og partiet Venstre har været dominerende i amtsrådene.

Partiet Venstre har i en del år argumenteret for, at offentlige opgaver i højere grad bør udføres på “markedsvilkår” og i “konkurrence” mellem private entreprenører og kommunerne som entreprenører. Kommunerne – også de kommuner, der havde Venstre-borgmestre – har kun i mindre omfang ønsket at udlicitere opgaver. Det forklares med, at udarbejdelse af udbudsmateriale er administrativt besværligt og dyrt. Det forklares også med, at arbejdskraftintensive opgaver som ældrepleje og børnepasning ikke vil blive varetaget mere effektivt, fordi man etablerer konkurrence. Politikere fra Venstre har fremhævet, at ved sammenlægning til større kommuner vil man kunne skabe administrative enheder, der er store nok til at udarbejde udbudsmateriale og iværksætte licitationer. Venstres formand og statsminister fremhævede i sit programskrift fra 1993 Fra socialstat til minimalstat det ønskelige i en reduktion af de opgaver, som løses kollektivt, skattefinansieret og politisk besluttet, til fordel for privat finansieret og markedsorganiseret opgaveløsning også af traditionelle velfærdsopgaver. Det program har ikke indgået i Venstres argumentation direkte i forbindelse med strukturreformen. Men de forventelige effekter af reformen er fuldt ud forenelige med, at et sådant program er underliggende motiv.

Dansk Folkeparti har stort set ikke udtalt sig om substansen i reformen. Partiet har kun ganske lille repræsentation i kommunalbestyrelserne. Jeg tillader mig den vurdering, at partiet blot har valgt at fungere som parlamentarisk back-up for regeringen i en situation, hvor Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten i Folketinget har været stærkt imod den af regeringen valgte model for kommunalreform.

Der har ikke været meget borger-engagement i debatten om strukturreform. Mindst debat har der været om nedlæggelsen af amterne. Det kan muligvis forklares med, at sygehusnedlæggelser har været det problemområde, borgerne har diskuteret mest de seneste 20 år – og de har ikke skaffet amterne mange tilhængere!

Konklusion:

Den strukturreform, som blev vedtaget i juni 2005, og som trådte i kraft pr. 1. januar 2007, indebærer en væsentlig centralisering i betydningen: forøgelse af regeringens (ikke Folketingets) direkte indflydelse på kommunalbestyrelsernes arbejde – dermed forstærker reformen en udvikling, som skiftende regeringer fra 1980 til 2008 har iværksat, men reformen udgør dog et stort spring i denne henseende.

Reformen har i hvert fald i gennemførelsesfasen medført forringelser i den kommunale og regionale (amtslige) service, alene på grund af aftalen om, at overgangsomkostninger skal afholdes inden for de nu gældende økonomiske rammer. En konsekvens heraf kan meget vel blive spontan individuel efterspørgsel efter privat organiseret velfærdsservice. Det er allerede sket på hospitalsområdet.

Derimod betyder reformen ingen styrkelse af borgerens retsstilling over for kommunen.

Reformen er sagligt set mangelfuldt forberedt. Reformen efterlader mange åbne spørgsmål om, hvordan opgavefordeling og opgaveudførelse skal varetages i de kommende år – spørgsmål, som allerede nu har effekt på f.eks. rekruttering til specialistfunktioner.

Reformen vil på grund af de ansattes usikkerhed om egen fremtid give arbejdsmiljømæssige problemer i mindst et par år, i hvert fald i en del administrative områder og antagelig i mange institutioner.

Reformen er mere et ny-liberalt fremstød for kommunal udlicitering end den er et svar på problemer i den nuværende kommunestruktur.

Regeringen, der fik fået vedtaget kommunalreformen, har også nedsat en “Tænketank om nærdemokrati”. Man har nok ment, at der ville være noget at reparere på efter strukturreformen. Tænketankens redegørelse er udkommet 31.08.2005 (www.im.dk)

I forlængelse af strukturreformen vedtog Folketinget (COV) i juni 2008 hjemmel til, at Velfærdsministeren kan beskære tilskud til den enkelte kommune, som måtte overskride skatte- eller udgiftsloft. Den hidtil voldsomste centralisering i dansk kommunestyres historie.

I forbindelse med forlig efteråret 2008 (COV) om finanslov 2009 aftaltes, at finansieringen af arbejdsløshedsdagpenge pr. 1.8.2009 skal overgå til kommunerne. Under indtryk af kreditkrise og arbejdsløshedskrise tilsiger det endog ganske voldsomme og uberegnelige konsekvenser for kommuner, hvor større virksomheder indskrænker eller lukker.

Efterskrift I: Strukturreformen – status december 2008 .

Den nye struktur (se s.8) skulle fungere pr. 1.1.2007.

Der var kommunal- og regionsrådsvalg 15. november 2005.

ORGANISATION

Regionsniveau: to instanser:

De nyvalgte Regionsråd (41 medlemmer) havde status af forberedelsesudvalg – de skulle sørge for, at administration og underudvalg er på plads i løbet af 2006, og indtog derefter rollen som siddende råd.

De regionale statsforvaltningskontorer2 har fået chefer, og har indrettet struktur og organisation. En del arbejdsområder, ikke mindst tilsynet med kommunerne, er præget af sagspukler og kritisabelt lange ekspeditionstider.

Kommune-niveau: i november blev der valgt sammenlægningsudvalg (normalt 25-31 medlemmer) i de kommende sammenlagte kommuner – sammenlægningsudvalgene er kommunalbestyrelser fra 1.1.2007. Funktionsperioden blev forlænget for de eksisterende kommunalbestyrelser i kommuner, der lægges sammen med andre. Der var altså i 2006 en dobbeltmagt-situation: de gamle kommunalbestyrelser fungerer stadig og beslutter budget for 2006, og sammenlægningsudvalgene eksisterer, og kan nedlægge veto mod beslutninger, truffet af de gamle kommunalbestyrelser. I kommuner, der ikke lagdes sammen med andre, blev der 15. november 2005 valgt ordinære kommunalbestyrelser, der skal fungere i 4 år. Én af virkningerne af denne dobbeltmagt-situation er, at nogle sammenlægningsudvalg har nedlagt veto mod kommunale investeringer, som var besluttet af “forlængede” kommunalbestyrelser, fordi de mener, at den fremtidige kommunalbestyrelse ikke vil prioritere f.eks. de idrætsanlæg, som hidtidige kommunalbestyrelser gerne vil have bygget i deres lokalområder.

ØKONOMIPROBLEMER OG DIREKTE STATSSTYRING: En stærkt følt virkning af reformprocessen er, at en del sammenlagte kommuner har massive økonomiproblemer. En del af de tidligere kommuner ”tømte kommunekassen” før sammenlægningen, det vil sige: holdt lavere skatteudskrivningsprocent end svarende til udgifterne. Efter sammenlægningen konstaterede man, at den gennemsnitlige skatteprocent var ikke tilstrækkelig til at dække de hidtidige udgifter. Men så stødte de nye og større kommuner på regeringens /folketingets skatteloft: man måtte ikke hæve skatteprocenten svarende til udgifterne. 42 af de 98 kommuner søgte tilskud fra en pulje under Velfærdsministeriet til ”vanskeligt stillede kommuner”, 19 fik hjælp. En del er nu (dec.2008) ”under administration” af Velfærdsministeriet, det vil sige: efter minister-ordre er de i gang med budgetbeskæring/fyringsrunder. Et eksempel på denne mekanisme er Syddjurs.

OPGAVER: Der er truffet beslutninger om, hvilke hidtil amtslige sociale og revalideringsmæssige institutioner, der skal gå over til primærkommunal drift, og hvilke der skal drives af regionerne. Kommunerne i region Midtjylland har i fællesskab aftalt, at institutionerne drives videre med uændret standard i årene 2006-2008, for at forebygge at usikkerhed om fremtiden skulle få medarbejdere til at flygte fra institutionerne. Denne forebyggelse er siden blevet underløbet ved at den største kommune i regionen, Århus, er gået i gang med en “sparerunde”, der også vil ramme de hidtil amtslige institutioner. Jeg ved ikke, om noget tilsvarende er sket i de andre 4 regioner.

Efter at det er besluttet, hvilke institutioner der overføres til kommunerne, har de hidtidige amter aftalt, hvilke administrative medarbejdere der skal overflyttes til kommuner og hvilke der skal overflyttes til regionen. For en del medarbejdere har denne situation betydet af arbejdssted og en del daglig mer-transport. En del har valgt tidligere tilbagetrækning end ellers planlagt.

En del amtslige og kommunale opgaver er overført til de regionale Statsforvaltninger. Det gælder bl.a. skattevæsenets opgaver. Det har medført, at en del medarbejdere har fået arbejdsplads langt fra bopælen. En del er gået på pension – en del er søgt over i den private sektor – og en del har accepteret den større geografiske afstand. 231 skattevæsensmedarbejdere nægtede at flytte til Ringkøbing, i den vestlige ende af Danmark – pr.15. april2006 stod de til at få en fyreseddel. Det har medført betydelige problemer for skattevæsenets inddrivelse af skat! Stort set ingen medarbejdere er glade for omlægningerne – mange er temmelig utilfredse.

Strukturændringerne og arbejdspladsflytningerne garanterer for en vis personaleomsætning i de kommende år – og medfører antagelig også, at skatteligning og skatteopkrævning vil tabe effektivitet i hvert fald i en periode.

Til opgaveomflytningen hører formueopgørelse: der er sket værdisætning af de institutioner, især bygninger og jord, der skifter ejere.

INTERNE STRUKTURER:

Regionsrådene er konstitueret, de har udarbejdet organisationsplaner, og en del kontorer er etableret. Hjemmesider er oprettet, med bl.a. organisationsplaner, opgaveoversigter og mødeplaner. Regionsrådene har én stor og nogle mindre opgaver. Den store er: hospitalsdrift. Der er også dannet regionale trafikselskaber, som skal forestå de regionale buslinier og nogle af jernbanelinierne, og som har overtaget buslinier, som hidtil er blevet drevet af enkelte kommuner. Regionsrådene har udpeget hver sit Regionalt vækstforum, som skal diskutere de samfundsmæssige betingelser for økonomisk vækst i regionen: uddannelse, arbejdskraftmobilitet og -forsyning, turisme, og meget andet. Forud for regionernes etablering har ministeren udpeget et Midlertidigt vækstforum for hver region, sammensat af erhvervsrepræsentanter, repræsentanter for større uddannelsesinstitutioner, nogle borgmestre samt et par fagforeningsrepræsentanter. Det midlertidige Vækstforum3 for Midtjylland har ladet et konsulentfirma udarbejde en beskrivelse af erhvervsforhold, eksportandele og -potentiale, uddannelsesforhold og arbejdsstyrkesammensætning i regionen.

I sammenlægningskommuner foregik omfattende forhandlinger om, hvordan den kommende kommunes administrative hierarkier skulle indrettes, og om hvilke medarbejdere der skulle indplaceres på hvilke poster i de administrative hierarkier. Det har medført, at ikke alle medarbejdere var så optaget af de daglige administrative opgaver – strukturen og egen kommende placering i den stod højt på bevidsthedsdagsordenen! Det samme er sket, ganske vist i mindre omfang, i de kommuner, der har uændret størrelse, fordi en del hidtil amtsansatte skal indplaceres i kommunernes administrative strukturer, når f.eks. døgninstitutioner for børn/unge overflyttes fra amt til primærkommune. Om de amtslige institutioner, især døgninstitutioner for børn og handicappede, som kommunerne ikke i første omgang ”hjemtog”, og som derfor fik regionen som driftsherre, gælder, at kommunerne når som helst kan kræve dem overført fra region til kommune. Det har betydet usikkerhed for de enkelte medarbejdere og ledere om ansættelsesforhold, usikkerhed om personalerekruttering og efteruddannelse, i sådant omfang at det har udgjort og udgør et egentligt arbejdsmiljøproblem.

Det samlede billede af den danske strukturreform er nu, 2 år efter reformens ikrafttræden: nogenlunde klarhed angående den overordnede struktur – betydelig uvished om ganske store detaljer. Og betydelig uvished om kommunernes økonomiske situation i 2009- .

Efterskrift II: status dec. 2013

Efter gennemførelsen af strukturreformen har vi set virkeliggørelsen af en del af de skrækscenarier for udviklingen på det specialiserede socialområde, som er nævnt på s. 9. Mange institutioner er nedlagt på grund af manglende kommunal efterspørgsels efter deres ydelser, f.eks. på hjerneskadeområdet mere end et dusin institutioner. Nu i 2012-13 er en vis erkendelse ved at brede sig i kommunerne om, at man ikke magter de mere specielle opgaver – men institutionskapaciteten og dermed fagkundskaben er reduceret. En hel del mennesker med behov for omfattende og specialiseret indsats er i stedet blevet langtidsparkeret i plejehjem eller andre kommunale lavere kvalificerede institutioner.

S, SF og R stemte i 2008 imod VKO-regeringens stramninger af den statslige styring af kommunerne og især deres økonomi. Efter regeringsskiftet i 2011 kunne man så forvente, at styringen ville blive lempet. Det blev den ikke – tvært imod. En konsekvens har været nedlæggelse af godt 30.000 kommunale stillinger i årene 2010-2013 – personalebeskæringer i hjemmepleje og skoler og daginstitutioner og alle andre hjørner af den kommunale service..

Til gengæld fører regeringen via www.frivilligrådet.dk kampagner for, at frivillige skal supplere den kommunale indsats bl.a. for udsatte grupper.

Hertil kommer tre store ”reform” komplekser: førtidspensions- og fleksjobreform, kontanthjælpsreform (begge med spare-mål), og folkeskolereform – alle med stærke elementer af stærkere statslig styring.

Centraliseringen er under Thorning-regeringen også fortsat på andre områder:

Den kommunale skatteligning er afskaffet og lagt over til Skat – en rent statslig skatteorganisation – denne er så beskåret mandskabsmæssigt, og Skat har i 2013 bidraget til den pressemæssige underholdning med historier om omfattende fejl i ejendomsværdiansættelsen og omfattende mangler i inddrivelse af restancer.

Udbetaling af forskellige kontantydelser er fjernet fra kommunerne og henlagt til en statslig central institution: Udbetaling Danmark. Deraf er fulgt en del fejl i individuel udmåling af ydelser og i indeholdelse af statslige tilgodehavender i det udbetalte

Kommunalt selvstyre er noget, der er blevet en del mindre af!

Illustrationer:

kort: 5 nye regioner (fra “aftale om strukturreform”, dias)

kort: statslige arbejdspladser

kort: kommunernes tilbagemeldinger (om hvem der ønsker sammenlægning med hvem)

kort: nye kommuner 07.07.2005, med indbyggertal

Materiale om strukturreformen kan downloades fra Indenrigsministeriets homepage, www.im.dk, Kommunalreform – herunder lovforslag, overheads om politiske aftaler, Danmarkskort m.v.

Referencer:

Dagbladet Politiken 28.08.2005: “Kommuner i kø til fattighjælp”, “Borgmestre med tiggerstav”.

European Charter of Local Self-Government Strasbourg 15.X.1985 (Europarådet)

Opgavekommissionens betænkning 1999

Strukturkommissionens betænkning 2004 (også på www.im.dk)

Tidsskriftet Kommunen – mange artikler, bl.a. 10. marts 2005 “Nyt Danmarkskort med 271 kommuner reduceret til 99”

Viggo Jonasen (2004): Dansk Socialpolitik 1708-2008 E-udgave www.viggojonasen.dk

Pontus Tallberg (Region Skåne 2005): Självstyrelse på lokal och regional nivå”

1 Viggo Jonasen: ”Tåge om udsigtsposten – om arbejdet i et udviklingsråd”. Social Politik 2008:3

2 Statsforvaltningen Nordjylland – Statsforvaltningen Midtjylland – .. Syddanmark – .. Sjælland – .. Hovedstaden

3 En google-søgning på Vækstforum giver hyperlinks til de regionale fora og deres aktiviteter

KOMMUNESTYRE I DANMARK 1803-2013 Viggo Jonasen

FORÆLDREBETALING – HANDICAPPOLITIK OG/ELLER BUDGETBUREAUKRATI?

Hvordan skal kommunen behandle børn med handicap og deres familier?

Af Viggo Jonasen, Hørgårdsvej 18, Risskov
Onsdag den 18. februar 2015, Aarhus Stifts Tidende
KRONIK
Beslutningen om at et barn skal flyttes fra forældrehjemmet til en døgninstitution/døgnpleje er noget meget voldsomt.
Ofte er et langt forløb gået forud, hvor forældre har kæmpet med stadig større vanskeligheder, som er knyttet til barnets handicap. I nogen tilfælde har én eller begge forældre modtaget erstatning for tabt arbejdsfortjeneste (TA) i et forsøg på at håndtere barnets vanskeligheder i hjemmet. Ved anbringelsen falder TA og børnefamilieydelse bort, og familiens økonomi kan blive kraftigt ændret.
70 familier med døgnanbragt, handicappet barn fik en julegave fra Aarhus Kommune: En regning for barnets institutionsophold på mellem 1217 og 4300 kr./måned.
Handleplanen for barnet
Folketinget vedtog i 2011 »Barnets reform«, et kompleks af ændringer af især serviceloven. Kommunerne skal »opkvalificere« sagsbehandlingen i anbringelsessager.
Tanken er, at hvis man omhyggeligt forbereder anbringelsen og planlægger den indsats, som trekanten kommune-forældre-institution skal udføre efter anbringelsen, kan man give barnet en tryg opvækst og en god udvikling med god kontakt til forældre, bedsteforældre og andre vigtige netværkspersoner.
Ikke alle handicaps kan afhjælpes, men handleplanen skal medvirke til at give barnet det bedst mulige liv med handicappet.
HANDELEPLANEN skal udarbejdes i samarbejde med forældre og institution og eventuelt barnets skole. Den skal omhandle barnets hele tilværelse.
At udarbejde handleplanen er ingen lille opgave. Det er rådmands og socialdirektørs ansvar, at socialrådgiveren, der skal gøre det, har kvalifikationer og tid til at gøre det ordentligt.
FORÆLDREBETALINGEN
Forældre har ifølge serviceloven pligt til at betale til en anbringelse. Ministeren fastsætter regler om betalingen, bl.a. om man kan fritages for at betale. Bekendtgørelsen om betaling har en § 8, som på det smukkeste understøtter reglerne i »Barnets reform«:
Kommunen skal forud for anbringelsen præsentere forældrene for regler om betaling og om fritagelse, eventuelt delvis fritagelse. Det skal ske konkret og individuelt, og under hensyntagen til forældrenes økonomi. Hvis kommunen forlods anser fritagelsesbetingelserne som opfyldt, kan man selvfølgelig undlade at præsentere reglerne.
De fleste kommuner fritager de fleste for betaling – også Aarhus, indtil 2014.
Også andre forhold end reglerne har betydning for, hvordan kommunens beslutninger bliver til og udført.
Tre skal nævnes: Den administrative opsplitning, væksten i antallet af mennesker med behov for en offentlig indsats (ældre, handicappede) og ’budgetneurosen’.
ADMINISTRATIV OPSPLITNING
»New Public Management«-doktrinen har siden 1980erne hærget stat og kommuner.
Idéen er, at de enkelte dele af den offentlige sektor ’konkurrenceudsættes’, prissættes og via marked-gørelse ”effektiviseres.
Man har sammenlagt institutioner og kontorer og udstyret dem med mange lag af mellemledere, mens man indadtil i institutionerne har specialiseret og opdelt.
Socialdirektøren giver et eksempel. En forælder klager over, at hun ikke har fået svar på, om hun kan beholde handicapbilen til transport af datteren efter anbringelsen. Han svarer: hun har måske ikke spurgt det rigtige sted. Jamen – under arbejdet med handleplan skal sagsbehandler holde styr på også den del af arbejdet med barnet. Det er rådmands og socialdirektørs ansvar. Det er ikke moderen, der skal vide, hvem hun skal spørge!
FLERE HAR BRUG FOR HJÆLP
Antallet af mennesker med behov for hjælp vokser.
Mennesker med ’Downs syndrom’ lever længere og skal derfor have bolig og hjælp i flere år. Stadig flere diagnosticeres med psykiske vanskeligheder som autisme og ADHD og skal have behandling og støtte, også fordi et stadig mere konkurrencepræget arbejdsmarked holder dem ude. Flere overlever trafikulykker og slagtilfælde.
Når flere mennesker skal have hjælp og botilbud, koster det flere arbejdstimer og flere penge.
BUDGETNEUROSEN
Budgetneurosen er den idé, at budgetoverholdelse er vigtigere end alt andet.
Siden 1990 har skiftende regeringers neoliberale politik haft som mål, at den offentlige sektor skal ’slankes’, eller dog: Skal vokse mindre end det private forbrug.
Vi ser færre pædagoger i børneinstitutionerne og flere lukkedage, færre universitetslærere i forhold til antal studerende, hurtigere udskrivninger fra hospital. Lønniveau i privat og offentlig sektor trykkes nedad.
Sparsommelighedspolitikken er fastslået i budgetlov og ’kommuneaftaler’ og lærerløndiktat. Årlige ’effektiviseringer’ eller to procents budgetreduktioner.
KOMMUNALPOLITIKERNES ROLLE?
Socialrådmænd har et par gange lagt problemet om manglende handicapboliger op til byrådet. Byrådet sagde: Vi tager stilling i budgetaftalen.
Byrådet vedtog så ikke at gøre noget ved problemet. Så de handicappede blev skrevet på en stadig længere venteliste. Først da Statsforvaltningen fastslog, at byrådets praksis var ulovlig, og at kommunen havde pligt til at sørge for de manglende boliger – så bevilgede byrådet penge til udbygning,
Budgetneurosen: Engang i 2014 opdagede socialdirektør/rådmand, at Aarhus bruger flere penge end bevilget på mennesker med handicap. De går ikke til byrådet og siger: »Der er blevet flere, der har brug for hjælp – vi skal bruge flere penge«. En rådmand, der »ikke kan overholde budgettet«, bliver mobbet i Aarhus. I stedet vælger rådmand og direktør to ting:
1) at kræve penge ind (forældrebetaling), 2) at skære ned på udgifterne, dvs. man skærer ned på hjælpen til den enkelte handicappede.
BYRÅDETS ANSVARSFLUGT
Er det ikke byrådets ansvar, hvordan Aarhus behandler mennesket med handicap?
Jo. Lige som det er byrådets ansvar, i hvilket omfang mennesket genoptrænes efter udskrivning fra hospital, og om der skal være en biblioteksfilial i det enkelte lokalsamfund.
Byrådet har ikke hidtil debatteret serviceniveau for de enkelte brugere. Vil vi skære ned på aflastningstimer til det handicappede barn eller på bostøttetimer til det psykisk handicappede eller hjerneskadede menneske?
Byrådet har alene bestemt budgetrammen. Men dermed siger byrådet: »Flere ét-benede? Så må de deles om kørestolene!«
Som gammel byrådspolitiker anser jeg det som ansvarsflugt, at byrådet lader det være en ’rent administrativ’ opgave at foretage de konkrete ’standardjusteringer’ – kommunalt ord for servicenedskæringer.
Byrådet har ikke politisk besluttet, at i vores kommune administrerer vi sådan, at de fleste fritages for forældrebetaling. Byrådet har kun sagt, at Ankestyrelsen må tage stilling til, om opkrævningen er lovlig.
Byrådet frasiger sig dermed ansvaret, for at økonomien for et antal forældre smadres, ved at lade ændringen fra ikke at kræve forældrebetaling, til at kræve den, være en rent administrativ beslutning.
 
Viggo Jonasen er gift og bor i Risskov.
Siden 1994 formand for Aarhus Kommunes nu nedlagte Sociale Forbrugerråd.
Tidligere byrådsmedlem i Aarhus.
Cand.scient.pol., pensioneret lektor i socialpolitik.
Bisidder i mange sociale sager, særligt sager om hjerneskade.
Skipper på to vikingeskibe.

FORÆLDREBETALING – BORGMESTERENS NYE KLÆDER

Hvad ved hvem om jura i Aarhus? Hvordan er borgmester og rådmand blevet forledt til at tale åbenbart usandt?
Af Viggo Jonasen, cand.scient.pol. lektor emer., tidl. byrådsmedlem i Aarhus
Lørdag den 24. januar 2015, 10:43 Aarhus Stifts Tidende

HANDICAP
Aarhus-rådmand Thomas Medom har bestemt, at mange forældre med børn i døgninstitution nu skal betale for barnets institutionsophold – hidtil har de været fritaget. Han har skrevet til dem, at de skal betale, også selvom de påklager afgørelsen til Ankestyrelsen.
Rådmanden har også sagt mange gange, at det ville være ulovligt, hvis han udsatte opkrævningen, til Ankestyrelsen har taget stilling til betalingens lovlighed.
Borgmesteren har sagt det samme, talrige gange ved byrådsmødet onsdag 21. januar.
Svaret var forkert – rådmanden er i sin gode ret til at give udsættelse.
Det har Århus Stiftstidende fået at vide af Ankestyrelsen.
Men – du kan bare lave et net-opslag med søgeordene »opsættende virkning – retssikkerhedsloven«. Man bliver så ledt lige ind til ministerens vejledning, kapitel 26 § 228 om »opsættende virkning«: »En myndighed kan tillægge klager over egne afgørelser opsættende virkning«.
Så er det, et gammelt byrådsmedlem spørger: Hvordan er borgmester og rådmand blevet forledt til at tale åbenbart usandt?
Igennem mine 11 år i Aarhus byråd stod det helt klart, at embedsmændenes første pligt var at »klæde borgmester og rådmænd på« til at undgå at dumme sig.
Er det underordnede jurister, som ikke kan slå op i lovsamlingen og finde det korrekte svar? Eller: Har de gjort det, hvorefter deres orientering højere op i hierarkiet er blevet undertrykt, fordi ledelse eller rådmand/borgmester ikke ville høre det juridisk korrekte svar?
Konsekvenserne er vidtrækkende. Rådmanden og ’søjlechefen’ har ytret: »Vi følger bare loven«, når vi kræver betaling.
Loven, eller rettere betalingsbekendtgørelsens § 8, siger: »Betaling opkræves af kommunen, der i forbindelse med forhandlingerne med forældrene om opholdet giver forældrene underretning om beregningsgrundlaget samt om reglerne i §§ 3, 4, 6 og 7«. Formålet med reglen er naturligvis, at forældrene til de anbragte børn skal kende deres økonomiske fremtid, i den tid hvor barnet er i institution eller familiepleje.
Jeg har skrevet anke i 20 af sagerne. Kommunen har i NUL af sagerne forhåndsorienteret om en eventuel betalings størrelse.
Aarhus Kommune følger altså ikke bare loven.
Rådmand og borgmester mener åbenbart, at man ’bare’ kortere eller længere efter barnets anbringelse kan ændre voldsomt på familiens økonomiske situation med ned til halvanden måneds varsel. Og det er ikke småpenge, der er tale om: De laveste beløb, jeg har set, er 1.217 kr./md. for en enlig forælder på voksenlærlingeløn, med en hjemmeboende teenager. Hendes dagsorden er: Salg af andelsboligen! Det højeste er 4.300 kr. for mere velaflagte forældre. Men en enlig forsørger med en lærerløn og hjemmeboende barn bliver afkrævet 2.976 kr. Også for hende vil konsekvensen være salg af bolig. Og jo, kommunen har i forvejen inddraget børnetilskud og børnebidrag ved anbringelsen.
Min juridiske forhåndsformodning er, at Ankestyrelsen vil være uenig med kommunen: Hvis ikke § 8 er overholdt, altså, hvis man ikke har stillet betalingskravet forud for anbringelsen, har man (underforstået) besluttet betalingsfritagelse. Og så har kommunen ikke ret til at komme rendende længe efter og kræve betaling.
Min politiske mening er: Kommunen kan ikke være bekendt at behandle forældre – som i forvejen er ramt hårdt af barns handicap – på den måde. Og det er jo egentlig også det, loven siger.
Det er ret interessant, om kommunens underordnede jurister har udtalt sig om sagen – og om deres vurdering er blevet tilsidesat af mellemledere eller social- og stadsdirektør.
Hvis jeg havde siddet i byrådet i dag, ville jeg anse det spørgsmål som ret vigtigt. Er det de underordnede, der skal fyres for uduelighed – eller er det ledelsen, der har løjet for borgmester, rådmand og offentlighed?

FORÆLDREBETALING – REGLERNE ER IKKE KOMPLICEREDE

VIGGO JONASEN, HØRGÅRDSVEJ 18, RISSKOV
DEBATINDLÆG JPÅ 27.02.2015 kl. 03:00
NOTAT 2015.03.05
Rådmand Thomas Medom (SF) skriver 19/2, at betalingsreglerne for børn i døgninstitution er komplicerede og upræcise.
Det er de ikke.
Betalingsbekendtgørelsen siger i § 6 og 7:
»Kommunen kan meddele hel eller delvis fritagelse for betaling« og »… efter en konkret og individuel vurdering … Fritagelsen kan begrundes med forhold hos barnet eller den unge eller forældre, f.eks. at 1) opholdet har udpræget behandlingssigte, eller 2) fritagelse for betaling i særlig grad er af betydning for at fremme forældrenes medvirken ved gennemførelsen af støtten, 3) der må regnes med særlig store udgifter for forældrene i forbindelse med opretholdelsen af kontakten med barnet eller den unge« (min kursivering).
De afgørende ord er her KAN og F.EKS. Det betyder, at kommunen har ganske udstrakt selvbestemmelsesret. Der står ikke SKAL eller KUN HVIS.
Kommunen – rådmanden – kan altså selv fastsætte retningslinjer for betalingsfritagelses-praksis.
Rådmanden har ikke offentliggjort sine retningslinjer.
De fleste kommuner undlader opkrævning. Aarhus har i mange år undladt opkrævning. Aarhus’ praksisændring er en politisk beslutning.
Ankestyrelsens noget omtalte ”principafgørelse” indeholder ét eksempel på, at styrelsen har givet familien medhold i, at kommunen SKAL fritage for betaling, og to eksempler på, at kommunen IKKE SKAL fritage for betaling.
Men at udlægge afgørelsen sådan, at kommunen har pligt til at undlade betalingsfritagelse, er juridisk fejllæsning.

Om Betalingsbekendtgørelsens §§ 8 og 6-7 notat, 2015.01.28/2015.03.04

Servicelovens § 159 pålægger familien pligt til at betale i forbindelse med barnets ophold uden for hjemmet.

Betalingsbekendtgørelsens §§ 6 og 7 giver regler for, hvornår kommunen kan/skal fritage for beta­ling.

§ 8 giver reglerne for, hvordan kommunen skal gå frem i forbindelse med opkrævning af betaling, hvis der ikke er sket fritagelse efter §§ 6 og 7. § 8 Ordlyden er: “Betaling opkræves af kommunen, der i forbindelse med forhandlingerne med forældrene om opholdet giver forældrene underretning om beregningsgrundlaget samt om reglerne i §§ 3, 4, 6 og 7”.

Hvis kommunen tidligt i sagsbehandlingen skønner, at fritagelsesgrundlaget efter §§ 6-7 er til stede, kan den undlade at præsentere et betalingskrav – dermed bortfalder behovet for at underrette fami­lien om §§ 3, 4, 6 og 7. Dermed har kommunen underforstået truffet en beslutning om fritagelse – altså: en tavs forvaltningsakt.

Det er den type beslutning, som de fleste kommuner træffer i de fleste anbringelsessager.

Hvis kommunen vil kræve betaling, skal reglerne i §§ 3, 4, 6 og 7 være præsenteret for familien – naturligvis med henblik på, at de kan indgå i ”forhandlingen om anbringelsen”.

§ 8 har det formål, at kommunen og familien i forbindelse med anbringelsen planlægger det fremti­dige samarbejde omkring barnet – derfor formuleringen “i forbindelse med forhandlingerne med forældrene om opholdet”. Herunder jo altså også at kommunen medvirker til at sikre, at familien har overblik over egen økonomiske situation i forbindelse med anbringelsen. Som bekendt inddrager kommunen børnefamilieydelse og børnetilskud og evt. børnebidrag i forbindelsen med anbrin-gelsen.

Når (hvis!) kommunen i samarbejde med forældrene lægger en handleplan for indsatsen i forhold til barnet, taler man også om samvær – hyppighed, form, transport, forhold i hjemmet, eventuel støtte under ophold i hjemmet – alt relevant. Her er økonomien også en vigtig faktor, ikke mindst hvis der er handicaptransport involveret.
Det er ikke tilfældigt, at én af betalingsfritagelsesgrundene (§ 7 nr. 3) handler om særligt store ud-gifter i forbindelse med samværet. Det kan både være udgifter på grund af stor afstand til institution / plejefamilie, det kan være handicapkørsel, hvad som helst.
Det er heller ikke tilfældigt, at én af betalingsfritagelsesgrundene (§ 7 nr. 2) er, at fritagelse for beta­ling i særlig grad er af betydning for at fremme forældrenes medvirken ved gennemførelsen af støt­ten. Hvis eksempelvis betalingen vil umuliggøre familiens bil-ejerskab, og samvær derfor vil blive voldsomt tidskrævende for pågældende forælder, kan det jo være en hindring for hans/hendes kon­takt med barnet og deres medvirken ved gennemførelsen af støtten.

§ 8 pålægger altså kommunen at tilvejebringe en vis sikkerhed for familien om den fremtidige øko-nomi i relation til anbringelsen. Den sikkerhed slår kommunen i stykker ved – kortere eller længere tid efter anbringelsen – at komme med betalingskrav, som ikke blev stillet ved “forhandlingerne med forældrene om opholdet”.

Hvis kommunen efter kortere eller længere tid ønsker at omgøre/ændre betalingsfritagelsesbeslut­ningen, skal kommunen rejse sagen. Den skal så at sige genoptage “forhandlingen med familien om opholdet”. Ellers tilsidesætter kommunen § 8. Det fremgår ikke af betalingsbekendtgørelsen, at kommunen kan undlade at overholde § 8.

Med andre ord: et kommunalt betalingskrav, som ikke er forelagt ”i forbindelse med forhandlingen med forældrene om opholdet” efter § 8, vil være ugyldigt og bør underkendes af ankestyrelsen.

§ 6 siger, at kommunen KAN fritage for forældrebetaling ved indkomstbortfald.

§ 7 siger: ”Selvom der efter de økonomiske forhold er grundlag for at pålægge betaling, har kommunalbestyrelsen, efter en konkret og individuel vurdering, mulighed for at meddele hel eller delvis fritagelse herfor. Fritagelsen kan begrundes med forhold hos barnet eller den unge eller forældrene, f.eks., at..”

Det er her vigtigt at være opmærksom på ordene ”selvom”, ”hel eller delvis”, og ”f.eks.”. Heri ligger stor kommunal handlefrihed til at bestemme regler for fritagelse. Der står ikke: kommunen SKAL indkræve betaling. Der står ikke: ”kun hvis …” må der gives betalingsfritagelse. Det er præciseret, at de under 7 nr. 1, 2, 3, 4, og 5 nævnte eksempler netop kun er: eksempler.

I den århusianske forældrebetalingspraksis synes det at være kommunens opfattelse, at KUN HVIS der foreligger ”udpræget behandlingssigte”, er det lovligt at give betalingsfritagelse. Og det synes at være kommunens opfattelse, at beregningsreglerne fastslår definitivt, at forældrene skal betale den fulde betaling. Delvis fritagelse kommer slet ikke i betragtning. Dog har vi set enkelte reduktioner under hensyn til betaling for søskende i daginstitution.

Ankestyrelsens principafgørelse 158 fra 2012 har en indledning og tre eksempler. Eksempel 1 fastslår, at kommunen SKAL give betalingsfritagelse – giver altså familien medhold. Eksempler 2 og 3 fastslår, at kommunen ikke SKAL give betalingsfritagelse – de fastslår ikke, at kommunen ikke kunne have gjort det! Principafgørelsen er i øvrigt ikke krystalklar –

Viggo Jonasen
2015.03.04 (revideret udgave)

PS Til spørgsmålet: om “det er godt nok” at kommunen til sidst i et møde så’n lidt i forbifarten nævner, at der “som udgangspunkt vil være en egenbetaling”, er svaret: dermed har kommunen ikke levet op til formålet med § 8, nemlig: at familien har overblik over egen økonomi. Så: NEJ, det er ikke “godt nok”.
Der står jo direkte i bestemmelsen, at familien skal gøres bekendt med §§ 3, 4, 6 og 7. Det vil sige: familien skal være gjort bekendt med betalingsfritagelsesreglerne og have diskuteret med kommu­nen, om familiens og barnets situation hører ind under én eller flere af §§ 6-7 kriterierne. Det er simpel god forvaltningsskik. Det er sund fornuft. Og det er ordentligt socialt arbejde.

BEKENDTGØRELSENS ORDLYD:

§ 6. Kommunen kan meddele forældremyndighedens indehaver hel eller delvis fritagelse for betaling for tidsrum, hvor der foreligger særlige forhold, som sygdom, svangerskab og fødsel, svigtende arbejdsmuligheder, ophør af samliv med ægtefællen, eller andre ændringer, der i en begrænset tid vil afskære den pågældende fra at skaffe det fornødne til sit eget eller til familiens underhold.
§ 7. Selvom der efter de økonomiske forhold er grundlag for at pålægge betaling, har kommunalbestyrelsen, efter en konkret og individuel vurdering, mulighed for at meddele hel eller delvis fritagelse herfor. Fritagelsen kan begrundes med forhold hos barnet eller den unge eller forældrene, f.eks., at:
1) opholdet har et udpræget behandlingssigte,
2) fritagelse for betaling i særlig grad er af betydning for at fremme forældrenes medvirken ved gennemførelsen af støtten,
3) der må regnes med særlig store udgifter for forældrene i forbindelse med opretholdelsen af kontakten med barnet eller den unge,
4) den unge har tidligere med egen indtægt bidraget til sit og familiens underhold eller efter hjemmets forhold antageligt ville have gjort dette, hvis barnet eller den unge ikke havde fået ophold uden for hjemmet, eller
5) forældrene har flere børn i daginstitutioner, dagpleje eller anbringelsessteder for børn og unge.
§ 8. Betaling opkræves af kommunen, der i forbindelse med forhandlingerne med forældrene om opholdet giver forældrene underretning om beregningsgrundlaget samt om reglerne i §§ 3, 4, 6 og 7.
Stk. 2. Betalingspligten indtræder ved starten af opholdet. Forfaldsdagen for 1. betalingsrate fastsættes med en rimelig frist. Forudbetaling må ikke kræves for længere tid end 1 måned.

SYMI – facts and questions

SYMI – facts and questions about development in population, production and living conditions. ed. 2, 2014

Over the centuries, Symi gained wealth by agriculture, shipbuilding, seafaring, sponge fishing. At the end of the 19th century between 22.000 and 30.000 inhabitants (different figures have been provided) earned their living in the island.

How many in each of the trades? Unknown. Role distribution between genders? Unknown. We can see by the size of ruined houses on the waterfront and along the Kali Strata that a number of very wealthy families have dominated parts of the society. But what of the other economic classes?

Today’s view of the landscape reveals large areas of terraced mountains-slopes, where wheat, wine, olive trees and other produce can have been cultivated. The mills in Chorio tell about large scale grain-milling, probably to deliver the flour for biscuit-baking to support long distance sponge-fishing. But biscuits has not been the only meals for the sponge fishermen! Did the islanders supply salted or dried or fresh meat for their ships crews? If not – who else?

So – did the Symiots produce all their basic foodstuff? Or did they import smaller or larger parts of it? From where?

Which were the trade-and-exchange-relations between Symiots and the (greek-ottoman) people on the Asia Minor coast?

The famous Symi shipbuilding industry called for timber. Which parts of Symi have been de-forested? And in which periods?

How was production and society organised? Were the mills owned by single millers, or was the mill-industry organised on a collective basis? Were the trade ships and sponge ships owned by single ship owners or by an island-community? The fine sponges delivered to the Sultan, as part of the sultan Suleiman the Great’s privilege – were they collected by a divers’ organisation, or were they bought by the island community from individual sponge-shippers?

We know about the emigration and de-population, which started/accelerated after the Italian occupation in 1912. All the texts I have found say “After the Italian occupation, the population declined”.

The occupation seems to me a poor explanation.

Were the subsistence possibilities severed by a break in trade relations to the coast-people of Asia Minor because of the occupation? Because of ethnic cleansing during World War I and the following years (the 1923 “population exchange”). Which parts of the island industries declined in which periods? What has been the effect of change in seafaring technology, including the reduction in crews and change of commercial trade routes?
When did population stabilisation occur? When did the growth in tourist industry occur?

Such questions apply to other Dodecanese islands as well – the decline in population in Kastellorizo is an impressive example.

My 29 years as a faithful Symi-visitor have raised quite some “Why”-questions, which have not yet been answered by texts I have been able to find.

I will be grateful to those who will help me to find answers to the questions. References in Danish, English, Deutsch will be fine. Greek will be at challenge for me and Google Translator!

I assume that other Symi-friends would like to have access to such answers as well – and I intend to make such answers available – elaborating on the above article – on this homepage and wherever other people may like to reproduce them.

Lately I was tempted to put up the question: has the Greek-Turkish divide made it be too “politically inconvenient” for history-writers to say: Symi’s and other Dodekanese islands were rich due to our relations to the Ottoman Empire – and we became poor, when we were conquered out of those relations and into the West European (Italian) system in 1912. That question may carry a bit of an analogy to the present situation, dominated by “Merkel-ian” austerity.

Viggo Jonasen
retired lecturer
www.viggojonasen.dk – viggojonasen@gmail.com